Manuel Villoria Mendieta es el gran maestro de la ética e integridad públicas en España. Cualquiera que se haya iniciado en esta materia habrá tenido sus múltiples trabajos e investigaciones como imprescindibles herramientas de cabecera. Especialista en la lucha contra la corrupción, ha combatido cuerpo a cuerpo en mil batallas en las que siempre ha aportado su perspicaz punto de vista para tratar de hacer mejor una democracia que pasa por tiempos difíciles.
Con puntualidad británica, nos atiende amablemente en esta entrevista que poco a poco se va tornando en una conversación entre amigos, en la que analiza con su particular magisterio y sabiduría elementos complejos de una manera sencilla y didáctica. Su gesto y mirada hablan de su bonhomía. Lean y disfruten.
Pregunta.-¿Dónde estabas tú entonces, Manuel, cuando dio comienzo el debate sobre la transparencia en nuestro país, especialmente el previo al inicio de la elaboración de la ley estatal de 2013? ¿Cuál es tu relación o tu vinculación con la transparencia en ese momento? ¿Tuviste algo que ver o participaste de alguna manera?
Respuesta.-Desde Transparencia Internacional no sólo estábamos implicados en la promoción de la ley, sino que medíamos ya la transparencia de los ayuntamientos antes de que se aprobase. Cuando llegó la ley continuamos con nuestro índice un tiempo, pero luego lo abandonamos puesto que había cumplido ya su función de promoción de la transparencia y, anticipadamente, la del cumplimiento de la ley. Obviamente, los rankings generan también efectos perversos, como el juego estratégico por parte de los actores para quedar bien arriba en el listado sin haber hecho realmente nada. Desde Transparencia Internacional, aunque es una organización centrada sobre todo en la corrupción, siempre se ha entendido que uno de los elementos fundamentales para luchar contra ella es la transparencia. Por ello, desde sus inicios, y bastante antes de la propia ley, ya estábamos trabajando y teníamos un índice y propuestas. Luego, sí, es verdad que fuimos consultados por parte del Parlamento en la elaboración de la norma y anteriormente habíamos tenido reuniones con los distintos partidos políticos para presionar en la materia, pero ciertamente llevábamos ya tiempo trabajando en ello.
La idea de la transparencia es muy potente y en una democracia es imparable
P.-Y ¿por qué precisamente en ese momento? Además del obvio Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de Tromsø de 2009, fecha ya muy cercana a 2012 que es cuando se inicia la tramitación, ¿crees que hubo algún otro factor que el Gobierno tuvo en cuenta para ponerse manos a la obra?
R.-Mi experiencia y mi personal análisis empírico de por qué se inician determinadas políticas o no me dicen que tiene que ver en gran medida con la existencia de coaliciones promotoras. Ya existía en parte una y en aquellos tiempos había personas dentro del propio Gobierno y también dentro del propio Partido Socialista que estaban por la labor. La idea de la transparencia es muy potente y en una democracia es imparable. No puedes frenarla. Otra cosa es que luego intentes, cuando implantas la ley, que ésta no te pille en exceso o que te haga mucho más débil políticamente. También existía ya una presión internacional, desde el propio GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción) o la OCDE. Podríamos llamarlo, en fin, el peso internacional. Con todos estos factores, y llegando a su fin el mandato socialista se dieron cuenta de que les quedaban cosas por hacer y en ese momento Jáuregui lanza este proyecto. Creo que, en gran medida, ésta es la explicación. Había un cierto problema de fondo, una posible solución e interés político para aprobar la norma. Se conjugaron estos tres elementos, se abrió una ventana oportunidad que, luego por desgracia, se cerró con las elecciones.
P.-Además de esos factores que señalas, recordamos que ese periodo político también vino marcado por casos escandalosos de corrupción y la crisis económica. ¿No crees que ese contexto social y político facilitó el debate sobre la transparencia?
R.-Sí. Había un problema y para dar respuesta a él teníamos un conjunto de normas y acuerdos internacionales que nos permitía dar un impulso a la transparencia, habiendo interés político en ese momento. Pero obviamente el problema de corrupción y de deslegitimación -no podemos olvidar todo el movimiento del 15M- estaba ahí y era gordo. El nuevo gobierno intenta darle respuesta con la ley de 2013 y otras grandes reformas en 2015, que creo que han sido las más importantes que ha habido hasta este momento en materia de lucha contra la corrupción. Ahora, con el IV Plan Gobierno Abierto, tenemos todo un abanico de acciones también muy importantes que esperamos que salgan adelante, y tenemos luego también todas las reformas que nos impone Europa con los Next Generation. Pero 2014-2015 fue el momento de reformas para intentar hacer frente a un problema importantísimo de deslegitimación, de corrupción, de debilidad de la representatividad, que es parte del problema de nuestra democracia actual. Cuando ves y analizas el prefacio de la ley, percibes que se habla constantemente de la lucha contra la corrupción y de la recuperación de la confianza de los ciudadanos. Esos eran los objetivos.
En la industria de la transparencia a veces hay personajes bastante funestos
P.-Entonces, básicamente, el planteamiento que haces es que la aprobación de la ley trataba de dar respuesta a una crisis de legitimidad y a una pérdida de confianza de los ciudadanos en las instituciones. Una vez pasados 10 años desde su aprobación, ¿crees que esa respuesta que se dio en forma de ley ha estado al nivel de las expectativas que se generaron en torno a ella?
R.-Es evidente que la dictadura es en sí misma opacidad. Recordemos que para transformar la Unión Soviética, de lo primero que habla Gorbachov cuando llega al poder es de la Glásnost, la transparencia, que forma parte de los fundamentos teóricos de toda democracia. Inicialmente va vinculada siempre a la libertad de prensa. Así sucedió con la norma sueca, la primera de todas sobre transparencia: trata sobre todo del derecho a la información de la prensa como un elemento esencial que permite la libertad de expresión. Es necesario que el voto sea un voto informado, que cuando tú votas sepas qué votas y qué no votas, y para eso es fundamental la transparencia. En el mundo de la economía, los datos empíricos también incitaban a avanzar en el campo de la competencia. Si no hay transparencia en los datos económicos, en lo macro, es imposible gestionar el sistema. Entonces surge la ley de transparencia, que genera muchas expectativas: reducción de la corrupción, renacimiento de la confianza en el sector público y mayor eficacia o eficiencia. ¿En qué medida la ley ha conseguido esto? En la lucha contra la corrupción, los datos indican que no se ha avanzado mucho en términos de percepción ciudadana. Todavía nueve de cada 10 ciudadanos opinan que hay mucha o bastante corrupción en España. Desde la perspectiva de generar confianza en los poderes públicos los datos son brutales, no se ha avanzado nada. Y en eficacia y eficiencia del sector público sí hemos mejorado, pero no tenemos un modelo de evaluación adecuado.
El problema es, probablemente, que hemos generado excesivas expectativas sobre una ley que, estoy seguro, reduce las posibilidades de corrupción y puede ayudar a mejorar la confianza, pero mis investigaciones me dicen lo siguiente: uno, para qué esto funcione se necesita que la transparencia forme parte de un pack, en lo que llamaríamos un marco holístico de políticas y programas, no es una cosa aislada. Tiene que estar vinculada a la rendición de cuentas, a la responsabilidad, a políticas de integridad. Y si implementas ese paquete de medidas, probablemente verás los efectos. Dos: si la sociedad siente una enorme desconfianza hacia las instituciones es muy difícil cambiar ese sentimiento con una ley de transparencia, porque cualquier pequeño error dará al traste con todo y generará el pensamiento de que todo es una mandanga, por así decirlo, una cortina de humo para engañarnos una vez más diciéndonos que todo va bien. Si, además, no hay sanción posible y el Gobierno se niega a cumplir las decisiones del Consejo de Transparencia es imposible alcanzar el efecto deseado. Muchas personas que han pedido información, entre ellos periodistas, no han podido obtenerla cuando se trata de temas relevantes que tocan el núcleo duro del poder y que podrían facilitar detectar corruptelas y abusos.
La ley necesita tiempo. Hay un momento a partir del cual la transparencia sí tiene impacto. Pero si la información que se publica no se consulta o los datos no son reutilizables, hay poco que hacer. No tenemos todavía una sociedad civil tan activa que sepa utilizar la información para denunciar y reclamar. La transparencia no acaba de penetrar en la sociedad. El derecho de acceso se frustra cada vez que existe el riesgo de tocar la fibra sensible del poder.
Y, finalmente, la investigación empírica demuestra también que, aun cuando tienes una buena ley de transparencia como la de Cataluña de 2014, que es una ley holística, con una evaluación anual de su cumplimiento, con una institución como el Síndic de Greuges… los datos son todavía peores que en el resto. ¿Qué es lo que pasa? Pues sucede que hay factores exógenos muy fuertes de polarización, de preocupación, de una sociedad rota, que hace que este sistema no funcione. En una sociedad tan polarizada, estas normas institucionales de calidad democrática no acaban de funcionar, porque nadie las quiere. Ninguno, ni los de un lado ni los del otro. Cuando se trata de información de los míos, no quiero que nada malo salga a luz. Si es de los otros, quiero que la imagen sea la de una panda de asesinos repudiables. Esta realidad tan tensa impide que una norma de estas características cumpla sus objetivos.
La democracia está sufriendo embates muy fuertes en todo el mundo
P.-La transparencia, como toda política pública, necesitamos evaluarla y, durante este periodo, han jugado un papel fundamental en ese terreno los índices de Transparencia Internacional. Los famosos rankings ITA (ayuntamientos) o INCAU (comunidades autónomas) supusieron un evidente impulso en la transparencia, pero ¿no crees que abrió la puerta a otro tipo de evaluaciones que buscaban otros fines?
R.-Sí. Mi experiencia con el índice y con nuestro ranking es que inicialmente tuvo un impacto enorme en un momento en el que, repito, había un problema de legitimidad muy fuerte, y el ranking daba a políticos bien intencionados y que hacían bien las cosas, la posibilidad de vender su producto. Pero también abrió la veda para que aventureros de la política utilizaran esto para intentar vendernos la moto. Nuestro índice sufrió un golpe reputacional muy fuerte cuando le dimos el premio al alcalde de Sabadell y poco después, prácticamente, entraba en la cárcel por corrupción. Esto es un ejemplo de cómo se puede utilizar la transparencia para la venta política, pero luego no hay nada detrás. Éste es un problema de este tipo de rankings. ¿Cómo hacerlo riguroso, serio, para poder asegurar que no te engañen? Es muy complicado, requiere muchísima gente y mucho control interno. Y nosotros no teníamos ninguna de las dos cosas. Simplemente se confiaba en gran medida en lo que nos mandaban y lo que hacíamos era una revisión de lo que se publicaba. Pero cuando lo hemos intentado de otra forma más sofisticada, por ejemplo, con la técnica de Mr. Shopper, presentando peticiones de acceso a la información, lo cierto es que lo que hemos obtenido es casi siempre respuestas tardías o silencio. Cierto es que muchas otras veces también llegaban respuestas, pero su calidad era muy baja o no te indicaban. Por ejemplo, la posibilidad de reclamar ante un órgano de control. En fin, ésta no es sino otra forma de medir. Si presentas miles y miles de solicitudes de este tipo, puedes quizá llegar a tener un mapa de actores suficientemente amplio que te dé una información mayor para poder elaborar otro tipo de rankings.
P.-No nos referíamos tanto a la labor de Transparencia Internacional, que ya has comentado que fue una palanca para que muchos avanzaran en transparencia, sino sobre todo a los primeros años de la ley de transparencia en los que proliferan en la prensa noticias del tipo ‘el ayuntamiento X es el más transparente de su comarca’, y surgen otro tipo de rankings interesados políticamente, que parecen perseguir otros fines alterando la perspectiva original.
R.-Esto es un juego de marketing, sin lugar a dudas. Si tú lo dejas muy abierto, cada uno se busca la fórmula de hacer propaganda. Y siempre hay empresarios dispuestos a decirte ‘yo te hago el municipio más transparente de España a cambio de una pequeña cantidad’. Ése es un problema, que hay una industria que llamamos también de la transparencia y en ese negocio a veces hay personajes bastante funestos.
P.-Manuel, seguro que estás al tanto. Hace unas semanas, el grupo parlamentario popular en la Asamblea de Madrid ha propuesto la supresión del carácter colegiado de su Consejo de Transparencia y el nombramiento de una única persona como presidente del órgano, siendo nombrado directamente por el Gobierno sin previa comparecencia ante el Parlamento. En la misma proposición se suprime el régimen sancionador contemplado en la vigente ley, remitiendo a la regulación sobre buen gobierno de la ley estatal, lo que supone en la práctica eliminar la posibilidad real de sancionar a nadie. Vamos, algo que parece no pintar muy bien. A la vista de medidas de este tipo, ¿detectas en la actualidad un retroceso en el impulso de proyectos y medidas de transparencia y rendición de cuentas?
R.-Pues, ¿qué te voy a decir? Responde a unos procesos de deterioro de la democracia bastante claros. En general, creo que la democracia está sufriendo embates muy fuertes en todo el mundo y estos también llegan aquí. La presencia de la extrema derecha en nuestros parlamentos va vinculada casi siempre a peticiones de este tipo. Ahí tenemos a Orban, Polonia o Netanyahu. Intentan reducir o eliminar los controles internos, los check-and-balances, y éste es un ejemplo más. Que el Partido Popular entre en esa dinámica es verdaderamente triste puesto que fue el Partido Popular quien lanzó la primera ley de transparencia. Supongo que en los debates internos deben estar ganando las tendencias autoritarias más que las tendencias democráticas.
‘Cumpliendo’ debe tener el objetivo de institucionalizarse, más allá del Gobierno que en cada momento esté
P.-Sabemos que has tenido una relación muy directa en grandes proyectos de transparencia o rendición de cuentas en nuestro país. Dos de ellos se refieren a tu intervención en la iniciativa ‘Cumpliendo’, que es el informe de rendición de cuentas del Gobierno de España, y otra participación, de una naturaleza e impacto totalmente diferentes, pero muy sensible, que alcanza también a la transparencia de una entidad tan significativa en nuestro país como es la Iglesia católica. Nos referimos en este caso a la investigación llevada a cabo sobre supuestos abusos sexuales por personas que forman parte de dicha institución. Nos gustaría saber tu valoración de dichas actuaciones y cuáles son, en tu opinión, los déficits o puntos fuertes de éstas.
R.-Sobre ‘Cumpliendo’ creo que es verdaderamente meritorio que un grupo de cinco o seis personas dentro del gabinete del presidente, en la Secretaría general de la Presidencia, sean capaces de llevar adelante la idea del presidente de que haya un sistema de rendición de cuentas, de cómo se van cumpliendo los compromisos con los partidos y los del Plan de Gobierno presentados en la investidura. Éste era un reto muy complejo y por eso nos llamaron a algunos que consideraban expertos en la materia para intentar ayudar en lo que pudimos, en términos metodológicos. La experiencia es interesante, aunque tengo que reconoceros que tiene su dificultad porque, a mi juicio, la presentación de resultados por el presidente cada seis meses es muy exigente para su agenda. Si coincide, además, con la celebración de elecciones, puede distorsionar mucho la presentación de datos.
Pienso que se ha avanzado. Los datos pueden verse y comprobarse. El Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia es un plan de país que recoge prácticamente casi todo lo que se dijo en el discurso de investidura. ‘Cumpliendo’ da la posibilidad de hacer un seguimiento de ese plan. Es verdad que faltan datos de mejora, más vinculados a datos empíricos, numéricos, de resultado. Por ejemplo: medidas que se van a adoptar para reducir el riesgo de oligopolios en la construcción y su control a través de los contratos. ¿Qué se ha hecho? Pues sí, se ha modificado un artículo de la ley de contratos, pero ¿en qué medida se han controlado realmente las tendencias oligopolísticas de ciertas grandes constructoras? Ese tipo de cosas se pueden ir mejorando. Se necesita reforzar esa unidad de cumplimiento dentro del gabinete del presidente, darle continuidad e institucionalizarla, que permanezca con independencia de quien gobierne en cada momento y que le permita al presidente tener un cuadro de mandos integral y, al mismo tiempo, que esos datos se pongan a disposición de la ciudadanía, el presidente los explique y la oposición pregunte, exija y demande lo que considere oportuno.
En el tema de la Iglesia, mi participación ha sido bastante secundaria, pero sí puedo decir que la Iglesia a lo largo de la historia no se ha caracterizado por su transparencia. Es obvio que en el mandato divino no estaba la necesidad de la transparencia y esto choca con la realidad de una sociedad que la demanda. No ha sido transparente en su gestión económica ni en muchas otras cosas, aunque poco a poco va intentando reconducirlo. No hay que olvidar que la Iglesia no es una institución democrática y que tiene una estructura organizativa verdaderamente complejísima de miles de años. Sólo hay tres niveles jerárquicos, realmente: el Papa, los obispos y curas, y luego están ya los creyentes. Hay más de 3.000 organizaciones en España vinculadas a la Iglesia católica, cada una con sus características, sus circunstancias, órdenes de todo tipo, grupos como el Opus Dei… Es un mundo verdaderamente complejísimo y cuando intentas que te cuenten qué respuesta han dado a los abusos de menores y de personas con discapacidad, los datos que se obtienen son pocos. Ha habido algunas diócesis que sí han apoyado la investigación, pero muchas otras no, órdenes que han intentado ayudar, pero hay otras que nada, y esto demuestra que no ha habido verdadera voluntad y que el mandato del Papa, en este caso y a pesar de ser una organización muy jerarquizada, no se ha cumplido. Creo que ese es un asunto que está generando un problema de credibilidad brutal para la propia Iglesia y vamos a ver si son capaces de, finalmente, tomar las medidas que tienen que tomar, las que se les van a recomendar, que tienen mucho que ver con lo que estábamos hablando. La Iglesia tiene que asumir sus obligaciones de compliance como una organización más de la sociedad española y debe tener códigos éticos y protocolos mucho mejor marcados sobre su relación con menores, con personas discapacitadas o con dificultades extremas para la supervivencia. Hay ahí todo un mundo en el cual tienen que introducir mejoras y luego ver cómo hacen frente a un problema económico como son las posibles indemnizaciones, aunque, en general, lo que piden los miles de personas afectadas es, sobre todo, comprensión, capacidad de escucha y de reforma de la propia Iglesia.
La Iglesia tiene que asumir sus obligaciones de ‘compliance’ como una organización más de la sociedad española
P.-Eso de la compliance de la iglesia es algo a apuntar. Ya para finalizar, actualmente hay previsto una reforma de la ley a nivel estatal y, de hecho, hay un grupo de trabajo que están trabajando en ello. ¿Por dónde crees que podríamos o deberíamos avanzar? ¿Cuál es el horizonte que nos espera?
R: El camino que debe seguirse es el consensuado dentro del Foro de Gobierno Abierto, que es el órgano que da legitimidad a la acción del gobierno abierto en España. De cara al quinto plan, hay que continuar por este camino. Hay unos acuerdos, hay un programa de trabajo elaborado por el grupo, en el que estuvimos Joaquín y yo, y que ha hecho ya un trabajo que no diría que es perfecto ni muchísimo menos. No estoy de acuerdo con el 100%, pero por lo menos es fruto de un diálogo, de una deliberación, de unos acuerdos internos y es ineludible ya que se transforme en una ley. Si esto se hace tal y como se plantea en nuestras recomendaciones creo que la próxima ley va a ser mucho mejor y la implementación de la ley y de los principios de transparencia va a ser mucho más adecuada. Este es el camino. Y luego, promover un cambio cultural que exige formación, socialización, desarrollo, sin el cual es muy difícil que prospere todo de lo que hemos hablado.
