La Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña, más conocida popularmente como GAIP, ha sido una de las instituciones de nuestro país que más ha luchado para que este derecho se abra camino a machetazos de la mejor doctrina en la selva administrativa. Y esto no podría haber sido sin el coraje e inteligencia de Elisabet Samarra, presidenta de este órgano hasta hace unos meses. Otra gran mujer cuya vida ha estado ligada a la transparencia durante esta última década.
Sin aparentes titubeos, con paso firme y argumentos de hierro ha ido forjando con su saber estar y hacer, una verdadera escuela de órganos de control. Ha sido y sigue siendo imposible saber de esta materia sin releerla una y otra vez. Gracias Elisabet por tu generosidad y el mimo con el que nos has tratado en esta entrevista.
Pregunta.-Para comenzar, cuéntanos Elisabet hasta donde se pueda contar, ¿cómo fue el ofrecimiento o el encargo para que formaras parte de lo que sería la primera Comisión de Garantía del Derecho de acceso a la información de Cataluña (GAIP)?
Respuesta.-Se puede contar, sí (risas). La ley catalana prevé que el nombramiento sea por el Parlamento y fueron cinco las fuerzas políticas que propusieron una lista única, no cada uno la suya, aunque cada formación fue poniendo encima de la mesa algunos nombres. Me llamaron un fin de semana porque me conocían de haber intervenido otras veces en el Parlamento en mi condición de experta en la ley. La ley catalana procedía de una proposición a iniciativa parlamentaria, no gubernamental, y yo había comparecido un par de veces para explicar lo que estábamos haciendo con el portal de transparencia y los datos abiertos. Y así me llegó el ofrecimiento. Lo cierto es que al principio no lo entendí porque yo, que soy funcionaria de toda la vida, cuando me llamaron y me hablaron de la existencia de un órgano de garantía, cuando me dijeron que habían pensado en mí, di por supuesto que me hablaban de la Secretaría General Técnica de la Comisión. Y les dije que sí, que me hacía mucha ilusión. Luego, cuando me comentaron que tenía que presentar candidatura porque iba a haber un hearing, pensé que se estaban tomando muy en serio el puesto de Secretaría. Les dije: ‘Entonces, ¿se trataría de una comisión de servicios…?’ (risas). En ese momento me di cuenta de que lo que me estaban proponiendo era ser directamente miembro de la Comisión. Era la primera designación política de mi carrera y me hizo muchísima ilusión. Y así llegó.
P.-¿Te lo pensaste mucho? ¿Le diste muchas vueltas?
R.-Nada, nada. Si les dije que aceptaba la Secretaría General Técnica, calculad. Me hacía mucha ilusión porque llevábamos un año y pico trabajando el tema de la transparencia desde antes de la ley catalana, pero con el encargo de crear un portal de transparencia con el fin de hacer políticas de big data, de open data, y la verdad es que me estaba gustando mucho. Me parece apasionante empezar algo nuevo, siempre es bonito poner en marcha un proyecto.
Es más eficaz divulgar que determinada Administración está haciendo caso omiso de la ley que imponerle una sanción económica
P.-¿Cómo ha sido durante este tiempo la relación con los gobiernos, con las administraciones a las que controláis en el ejercicio de vuestra labor? ¿En algún momento alguien ha caído o ha estado a punto de caer en la tentación de daros alguna instrucción, de intentar presionaros, en un sentido u otro, a la hora de resolver reclamaciones?
R.-Pues no, casi ofensivamente nada. Porque una tenía muchas ganas de marcar perfil y de ponerse estupenda, pero creo que se entendió muy bien que éramos algo diferente. Además, en mi caso, venía de la carrera funcionarial y mi compañero de la carrera académica, aunque durante un tiempo fue diputado, pero hacía ya tiempo que se dedicaba a la academia. Eran perfiles bastante técnicos y se entendió bien la inexistencia de conexión con los partidos políticos. Yo creo que eso evitó muchas llamadas. En otro tipo de nombramientos es más difícil mantener esa estanqueidad, porque cuando le debes a un partido un posicionamiento concreto, la tentación de coger el teléfono es mayor. Pero tal como fueron las cosas en este primer nombramiento, que era una lista conjunta de perfiles muy técnicos, la verdad es que no hemos tenido problemas de independencia, pero sí de visibilidad. De esos, muchos. De que te que vieran, de que entendieran nuestras necesidades, de que nos procuraran medios. Pero de que trataran de influir en nosotros, la verdad es que no.
P.-¿Cómo has vivido durante todo el tiempo que has ejercido como presidenta de la GAIP la evolución de los órganos de control de la transparencia de nuestro país? ¿Ha decaído el diálogo o intercambio de experiencias entre ellos a lo largo del tiempo? Nos referimos a aquellos decálogos que aprobabais los consejos en los congresos de transparencia anuales y que, al menos, en la última edición se ha dejado de hacer. ¿Es un síntoma de que esa relación ha cambiado, no necesariamente a peor, pero que ahora es distinta, Elisabet?
R.-¿Ha cambiado? Seguro. Como decís, no necesariamente a peor, pero sí ha cambiado. Creo que al inicio, fruto de la ilusión, de nuestra propia vulnerabilidad y de las ganas de compartir experiencias para ver por dónde andábamos cada uno de nosotros, nos encontrábamos casi cada trimestre, aunque siempre en un plano horizontal, nunca vertical. También por el carácter de Esther Arizmendi y de los otros titulares de los órganos que iniciaron conmigo la andadura. Creo que el hecho de que estuviera vacante durante mucho tiempo la presidencia del Consejo, desde el tristísimo fallecimiento de Esther hasta la designación de José Luis Rodríguez, hizo que se enfriara mucho todo. Coincidió, además, con la pandemia, con problemas de funcionamiento de todos los órganos administrativos, con renovaciones que no han sido fáciles, como es el caso de Murcia o Galicia, algunas de ellas traumáticas, incluso. Los nuevos titulares que se han ido incorporando creo que no han tenido esa necesidad de relacionarse y compartir, y no me refiero solamente al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, sino a otros órganos autonómicos que quizá, como ya han heredado mucho savoir faire y dinámica propia, seguramente no se han visto tan llamados a vernos. Eso ha hecho que, efectivamente, las relaciones aun siendo buenas, son mucho menos frecuentes que antes. Como decíais, no voy a calificar si es bueno o malo, pero desde luego hoy se comparten menos posicionamientos desde cada órgano.
Mientras la ley de transparencia no garantice una suficiencia de medios y siga dejando en manos de los órganos controlados la capacidad de gestión de los órganos controladores, yo creo que la situación no va a cambiar
P.-Manuel Villoria comentaba, en una de las entrevistas que hemos realizado para esta serie, que falta tiempo aún para medir el impacto de las leyes y las medidas de transparencia. Hablaba del modelo catalán como un sistema holístico, cuya evaluación anual de cumplimiento, sin embargo, que todavía estaba lejos de ofrecer los resultados esperados. ¿Crees que se han cumplido las expectativas de transparencia en estos diez años? O, por el contrario, ¿crees que todavía estamos por debajo de lo que se podría esperar?
R.-¿Las expectativas de quién? Estaremos por debajo de las expectativas de los más comprometidos con la causa y, seguramente, de los propios órganos. No sé yo si por debajo de las expectativas de la ciudadanía, que creo no eran muy altas. Más bien pienso que hemos contribuido a mejorarlas. Creo que la ciudadanía tenía serias dudas de que un órgano administrativo de revisión sostenido por aquel a quien debe supervisar pudiera ser realmente independiente. La ciudadanía tiene un órgano de defensa que actúa con total imparcialidad. Si os referís a la aplicación de la ley, para los que queremos que se aplique al 100 por cien y estamos muy comprometidos con la causa, creo que no es derrotista reconocer que nos hemos quedado bastante por debajo de lo que sería deseable. Se habla mucho de cambio cultural, de cambio de paradigma y de mentalidad, y creo que no hemos llegado a tanto, más bien justitos a cumplir la ley (risas). A todo el mundo se le llena la boca diciendo que está muy a favor de la transparencia, hasta que le toca a él. Con la transparencia pasa como con la coordinación, que todo el mundo es muy partidario de ella, pero nadie quiere que le coordinen a él. Puede que estén ideológicamente muy a favor, pero no a destinar medios en cuanto les molesta y les supone alguna carga de trabajo. En entusiasmo y conexión con la propia filosofía de la transparencia, en eso creo que nos hemos quedado cortos, peligrosamente cortos, y corremos el riesgo de que pase la moda antes de que ni siquiera hayamos estado en la cresta de la ola. Ahora ya todo el mundo habla de big data y la transparencia se da como cosa superada y poco techie, poco innovadora y nada fashion. Los portales de transparencia son apenas un conglomerado de .pdfs y no mucho más. Primero tendríamos que aprobar la asignatura de facilitar información antes de plantearnos retos tan nobles como abrir los datos para conseguir grandes transformaciones.
P.-La ley de transparencia catalana es referente en algunos temas. Se que tú estás muy satisfecha, pero no sé hasta qué punto, y por eso quería preguntarte respecto a dos previsiones específicas de la ley. ¿Cómo calificarías la experiencia en la aplicación del procedimiento de mediación y en el informe preceptivo de la Autoridad Catalana de Protección de Datos (ACPD) en las reclamaciones en las que el límite afectado o invocado es la protección de datos? Además de conocer tu opinión, ¿crees que habría algo que mejorar o corregir de ese procedimiento de mediación o en cuanto a ese informe que hay que recabar de la ACPD?
R.-A ver, empezamos por el procedimiento de mediación. Me parece que, desde el punto de vista de entender y avanzar en pedagogía de la transparencia, el procedimiento de mediación es único porque tiene unos tremendos efectos divulgativos. Es muy ejemplarizante porque permite que las partes puedan hablarse, entenderse, destaparse. Permite al ciudadano conocer mejor a la administración y sus limitaciones, que las tiene, muchas más de las que él sospecha, puesto que cree que tenemos unos archivos potentísimos digitalizados y no es así. Con este procedimiento, la Administración puede entender mejor cuáles son las inquietudes del ciudadano, cuáles son sus intereses, su recelos, y aprende a verificarlos. Creo que es una experiencia pedagógicamente ejemplar. Desde el punto de vista práctico es cierto que es muy costosa para el órgano de garantía porque supone duplicar prácticamente los procedimientos. La mediación está tutorizada por el propio órgano de garantía, siendo muy costoso convocar y conseguir fechas para que todos coincidan. Algunas veces se necesitan hasta tres reuniones. En términos de horas, el esfuerzo es muy grande y puede no siempre compensar a título individual. En otros casos, sí que sirve de mucho. ¿Qué podríamos modificar? Ahora mismo el procedimiento está en manos del ciudadano, es el único que puede decidir que la mediación se lleve a cabo. Creo que podría ser útil que también pudiera la Administración proponer la mediación, que no vaya siempre a rastras y como sin remedio. Incluso que la pudiera proponer el órgano de garantía. Hay casos en los que uno ve muy claro que la mediación puede servir y otros en que el ciudadano la pide y es casi imposible practicarla, porque la ley prevé que tengan que participar en ella terceros afectados y es tal el número de ellos que es un obstáculo tremendo. Por lo tanto, dejar la opción de que la mediación pudiera estar también en manos de las otras partes no estaría nada mal.
¿Aplicación de la ley? Creo que no es derrotista reconocer que nos hemos quedado bastante por debajo de lo que sería deseable
En cuanto a la participación de la ACPD en el procedimiento de reclamación, se trata de un trámite preceptivo, aunque no vinculante, en aquellos casos en los que la desestimación total o parcial del acceso viene fundada en la protección de datos personales. Es decir, en aquellos casos en que una Administración no da la información porque cree que debe prevalecer la protección de datos. En estos casos, la ACPD debe emitir informe conforme a la normativa de protección de datos en correspondencia con la ley de transparencia, pero desde aquella perspectiva. Si, además de la protección de datos, juegan otros límites como la seguridad pública, la propiedad intelectual o cualquier otro, la ACPD no entraría en ellos. El informe se centra exclusivamente en la protección de datos. El hecho de que sea preceptivo, que deba entregarse a las partes y que deba reproducirse en la resolución, hace que el órgano de garantía de transparencia y acceso a la información, si se aparta de ese criterio, cosa que puede hacer, deba motivar y fundamentar jurídicamente su posición. Creo que esto añade una garantía, da tranquilidad a los ciudadanos y, sobre todo, a las administraciones. Muchas veces éstas no dan la información por el miedo a que esto les suponga la apertura de un procedimiento sancionador por parte de la ACPD. En el momento en el que el informe es favorable, o limitadamente favorable, la Administración relaja mucho sus objeciones y se alinea muy rápidamente con la resolución. Para el ciudadano también es una garantía que la desestimación no solo sea una decisión del órgano de transparencia, sino que haya una coincidencia de posturas con el órgano de protección de datos, que tiene ya mucho más ganada su reputación de independencia y autoridad, que los órganos de garantía de la transparencia. Yo creo que esto nos ha sido de mucha utilidad y sobre todo ha dado tranquilidad a los ciudadanos y a las Administraciones.
P.-Hay división de opiniones sobre la necesidad o no de un régimen sancionador en materia de transparencia. Así que, pregunta directa y al grano, ¿eres partidaria de los regímenes sancionadores en materia de transparencia? Y en caso afirmativo, ¿crees que el órgano sancionador debería ser el órgano externo de control?
R.-Sí, la ley catalana de hecho tiene régimen sancionador. En principio, parece lógico que cualquier infracción normativa tenga prevista una sanción de un tipo u otro. No soy muy partidaria de los términos en los que está ahora en la ley, que es un régimen de autosanción. El hecho de que nadie, en todo el tiempo de vigencia de la ley, se haya autoimpuesto una sanción, da una idea de la garantía que supone. Nadie tiene tendencia a autosancionarse. Por tanto, se trata más de un brindis al sol que de un régimen de garantías, de sanción, y por ello cuestiono mucho su eficacia en los términos en los que está previsto. Tampoco me atrevería a pedir, y por eso no lo hemos hecho, a que pasara a nosotros la competencia sancionadora, a los órganos de control, porque no tenemos los medios para asumirla. El procedimiento sancionador es complejísimo y requiere mucha tramitación. Es un procedimiento de alta garantía distinto al de las reclamaciones. Estamos hablando de inhabilitaciones de funcionarios y directivos y no hay manera de llevarlo adelante con la configuración actual de los órganos garantes de la transparencia. Se necesitaría otro tipo de órgano. No digo yo que no se haga, pero si se atribuye esta competencia, debería tenerse en cuenta que no puede hacerse sin una dotación adecuada de medios. Si no, será un desastre.
Tengo también la impresión de que, y esto pasa también un poquito cuando hablamos de protección de datos, donde hay, incluso, sanciones económicas, para el infractor esto no se ve realmente como una carga, porque puede asumirla. Sería más partidaria de medidas que garantizaran la entrega de información al momento. Nosotros lo poníamos en el pie de recurso: Con esta resolución, usted tiene un acto administrativo que le reconoce el derecho a obtener la información. Es un título ejecutivo con el que usted puede acudir directamente a los tribunales. Pero, claro, eso no siempre está en condiciones de hacerlo un ciudadano. Deberíamos tener legitimación nosotros para que pudiéramos exigir ante los tribunales, en nombre de ciudadanos, la entrega de esa información cuyo acceso ya hemos estimado en la resolución. Para los órganos de garantía creo que no sería una carga excesiva porque la decisión ya está motivada y razonada, a veces incluso también defendida ante los tribunales. Y, en cambio, sí sería, yo creo, una medida de garantía gratuita que, de alguna forma, cerraría el círculo. ‘Déjeme usted que yo le voy a acompañar y no me voy a quedar a la puerta de los tribunales, voy a entrar también’. Creo que eso sería mucho más sencillo y, seguramente, más eficaz.
P.-Ahí necesitarías mucho, imagino Elisabet, un cuerpo de letrados de la GAIP, casi… (risas)
R.-Bueno, no creo que fuera para tanto… porque de alguna manera ya tienes el tema estudiado y trabajado ¡Estamos hablando del incumplimiento de tus propias resoluciones! Yo creo que no sería tan complejo. Lo es mucho más iniciar un procedimiento sancionador.
El procedimiento de mediación es único porque tiene unos tremendos efectos divulgativos, pero es muy costoso para el órgano de garantía porque supone duplicar los procedimientos
P.-Imagino que las multas coercitivas también sería otra de las alternativas, porque son rápidas y también asustan…
R.-Bueno, lo que pasa es que, como os decía antes, cuando uno no se juega sus propios dineros, no sé hasta qué punto las multas son disuasorias. Y más en este tema, en el que yo creo que es más el prestigio lo que está en entredicho que lo económico. Creo que es más eficaz divulgar que determinada Administración está haciendo caso omiso de la ley, que imponerle una sanción económica, que tampoco se sabe a qué bolsillo va a tocar.
P.-Elisabet, ¿tienes la sensación de que la GAIP ha sido precursora en la fijación de ciertas doctrinas o criterios que luego han seguido la mayor parte o algunos de los comisionados autonómicos?
R.-Sí. Bueno, creo que porque cronológicamente fuimos el segundo órgano de control que se creó y porque hemos tenido un volumen de resoluciones muy alto. En mi época, más de 6.000. En ese número de resoluciones hay cosas muy trilladas y muy innovadoras sobre las que nos tocó pronunciarnos y sobre las que nadie había dicho nada todavía. Tengo esa constancia y, además, es de las cosas más gratificantes de toda esa etapa. Hemos tenido muchas veces la impresión de que abríamos algunas puertas que estaban hasta entonces cerradas. Esto justifica todo el esfuerzo de estos años.
P.-Sin duda. Hasta la fecha, solo el Comisionado canario ha conseguido entrar en el Estatuto de Autonomía de su Comunidad. ¿Consideras que ese reconocimiento es importante, es aconsejable, le da mayor seguridad a la institución, más fuerza o solidez a lo que hace y lo que dice?
R.-Sí, aunque no lo considero imprescindible. Creo que es mucho más urgente dotarle de medios para funcionar. Pero no hay duda de que un reconocimiento institucional contribuye mucho a que no tengas que estar suplicando por más medios. Una vez que entras a jugar en primera división, el presupuesto y los medios propios ya no se discuten. Creo que puede ser un paso, aunque solo sea para visibilizar e institucionalizar la transparencia como ha sucedido con los tribunales de cuentas o los defensores del pueblo, y para entender que no se trata de una moda.
P.-De hecho, el asunto de la falta de medios, de recursos, es una de las cosas que se vienen recogiendo en todos esos manifiestos que se llevan haciendo desde el año 2018, y parece que no cambió nada desde entonces… ¿o sí?
R.-En algunos casos sí, como es el caso de Andalucía, aunque todo sea dicho de paso puede que sea por la asunción de las competencias de protección de datos. Me habría gustado ver qué habría pasado si hubiera tenido solo la competencia en materia de derecho de acceso a la información. Pero hay muchos otros que están en una situación paupérrima. Nosotros estamos también así, pero incluso peor lo está Aragón. Baleares ya ni tiene órgano, Murcia ni te cuento… No me veo capaz de quejarme, en el sentido de que no es una situación que padezcamos en solitario, pero, precisamente porque empieza a parecer una tendencia, me resulta preocupante y habrá que ponerle remedio. Eso de dejar morir de inanición a los órganos de garantía es una cosa muy vieja y muy manida. Tampoco nos vamos aquí a rasgar las vestiduras ni a descubrir nada. Yo, como te digo, que llevo toda la vida en la Administración, algo de esto me podía imaginar. Mientras la ley de transparencia no garantice una suficiencia de medios y siga dejando en manos de los órganos controlados la capacidad de gestión de los órganos controladores, yo creo que la situación no va a cambiar.
Los tribunales están demostrando estar tremendamente alineados con la causa, tanto el TSJ de de Cataluña como el Supremo
P.-Aunque ya has comentado lo gratificante que ha sido el trabajo que has realizado en la GAIP, te quería preguntar dos cosas. Por un lado, ¿cómo definirías personalmente ese periodo en que has estado al frente de la GAIP? Y, por otro, ¿cómo has vivido desde el punto de vista profesional los cambios que se han hecho, los avances que se han dado y los obstáculos a los que os habéis enfrentado?
R.-A mí me parece que, desde el punto de vista profesional e, incluso, personal, éste es el reto más grande al que me he enfrentado. Ilusionantes yo recuerdo dos épocas, ésta y otra en la que estuve en el Departamento de Interior, con toda la negociación de las competencias de la policía y de tráfico… También fue una época muy enriquecedora, pero creativamente mucho menos. Recuerdo ese 1 de diciembre de 2000 saliendo por primera vez en las fotos de tráfico a las 12 de la noche… Esa sensación de piel de gallina aún la recuerdo y la volví a tener con este nuevo reto el día que nos vimos todos y nos dijimos: ‘Vamos a empezar a ver cómo se aplica una ley de transparencia que nadie conoce. A ver cómo lo hacemos’. Y lo hemos podido hacer con mucha tranquilidad. No con muchos medios, pero sí con mucha tranquilidad, con mucha independencia. Eso es verdad. Trabajando muchísimo. No hemos tenido vacaciones ni un día, hemos continuado haciendo plenos durante agosto porque no había otra manera. Y lo he hecho con un compañero impagable que es Pep Mir, sin desmerecer a los iniciales, pero como desde 2017 hemos estado solos, los tengo menos presentes. Los últimos 5 años ha sido un mano a mano. Un viaje inmejorable que he vivido con una sensación de construir, de ir a palmo a palmo, de ir sentando las bases en algo en lo que creo a ciegas.
P.-Bueno Elisabet, para finalizar te queríamos preguntar, ¿qué consejo has dado o tan pedido o, sin pedírtelo, tú crees que debías de dar a las nuevas personas que han entrado en la GAIP, sobre los retos que seguramente tendrán que afrontar en el futuro o sobre el trabajo que les va a tocar hacer una vez que han tomado relevo de vuestra buena práctica y ejercicio.
R.-Bueno, no sé si es un consejo, pero por lo que me plantearon cuando llegaron, y lo asustados que estaban dada la carencia de medios y con el volumen de trabajo existente, quizá por todo eso, lo que les recomendé es que fueran valientes, que se olvidaran de casi todo. Que supieran levantar la vista un poquito del procedimiento y vieran el conjunto y que fueran valientes en sus planteamientos. Les animé a que no se cerraran ellos mismos las puertas. Si esto tiene que suceder, ya vendrán los tribunales a corregirles. Que abran las puertas y que circule el aire. Los tribunales están demostrando estar tremendamente alineados con la causa, tanto el Superior de Justicia de Cataluña como el Supremo, que son los dos con los que he tratado. Tienen sensibilidad en la materia y no hay que ser timoratos ni conservadores. Hay que ser valientes y hay que tirar para adelante.
P.-Es el mejor consejo, también para la vida…