Esperanza Zambrano es una de las protagonistas en estas fechas de aniversario de la Ley de transparencia. En ella se da una doble circunstancia que hace, también doblemente interesante, nuestra conversación con ella. Esperanza formó parte del equipo redactor del anteproyecto de ley y, una vez aprobada, pasó a integrar las filas del primer equipo de personas que pondría en marcha el órgano de control a nivel estatal, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG). Esa doble perspectiva, la autoría de la ley y la de vigilante de su aplicación, le otorga un lugar destacado entre las voces a las que escuchar atentamente para saber más de la transparencia en nuestro país.
Ésta es la única entrevista que Esperanza ha concedido desde que abandonara la institución hace ahora tres años, lo que hace aún más especial conocer su opinión sobre lo ya conseguido y lo que resta por cumplir.
Pregunta.-Esperanza, arrancamos con una pregunta que nos gusta hacer a todas las personas entrevistadas. ¿Dónde estabas tú cuando comenzó a fraguarse la ley de transparencia allá por 2011-2012?
Respuesta.-En realidad tendría que echar la vista un poco más atrás. Yo me incorporé al Ministerio de la Presidencia, en concreto a la Dirección General de Coordinación Jurídica, en agosto de 2009. Allí había un equipillo [ojo, el diminutivo va por las pocas personas que lo conformábamos, porque era un verdadero equipazo con mayúsculas], que ya llevaba tiempo trabajando en un borrador de anteproyecto de ley de transparencia. Aquí quiero hacer una mención muy especial, totalmente merecida e inevitable, a Emilio Guichot, entonces el mayor estudioso de temas de transparencia en España. No es que ahora la transparencia sea una moda, pero es verdad que han proliferado las personas que se dedican a ella desde un punto de vista académico. Emilio llevaba investigando sobre transparencia y acceso a la información desde hace muchísimos años, aunque en esa etapa en el Ministerio de la Presidencia hizo un paréntesis en su actividad como profesor de universidad. Incorporada a la Subdirección en la que él estaba, empezamos a trabajar en el borrador que os comentaba.
En 2011, como bien sabéis, hubo una convocatoria de elecciones anticipadas y recuerdo perfectamente que fue el 29 de julio, a la altura de la convocatoria de elecciones por el entonces presidente de Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, cuando se celebró el Consejo de Ministros al que iba también el proyecto de ley de transparencia y acceso a la información pública. El proyecto, por tanto, estuvo a punto de aprobarse, pero no llegó a ver la luz. El anticipo electoral tuvo como consecuencia la disolución de las Cortes y, por lo tanto, la caída del texto. Tras la convocatoria, yo me mantuve en mi puesto en el Ministerio de la Presidencia, y uno de los primeros encargos que tuve en la nueva legislatura fue retomar el trabajo que habíamos iniciado y casi culminado, centrándonos en la transparencia y el acceso a la información pública. El añadido de buen gobierno fue posterior.
Esther Arizmendi tenía exactamente el perfil que necesitaba nuestro primer Consejo de Transparencia y Buen Gobierno
P.-¡Qué curiosa la coincidencia de la convocatoria de elecciones con el envío del anteproyecto al Consejo de Ministros…!
R.-Lo podéis ver porque la referencia, imagino que se mantendrá, si mal no recuerdo era del 29 de julio de 2011.
P.-¡Qué casualidad! O fatalidad también, porque eso demoró un poco el asunto, pero quién sabe qué habría pasado de haber sido de otra forma. Nunca puede aventurarse nada.
R.-El texto anterior difería bastante. No creaba un Consejo como el actual, ya os lo adelanto. No sé si estoy haciendo spoiler o no, pero sí creaba un órgano de control ex profeso que no se preveía en la versión en la que habíamos trabajado inicialmente.
P.-Entonces, ¿a quién se encomendaba el control en aquel proyecto?
R.-Si no recuerdo mal era a una especie de comisión. Eran varias las opciones que inicialmente se barajaron y una de ellas era dotarle de competencias en esta materia a la Agencia de Protección de Datos, uniendo ambas responsabilidades, algo que ya existía por aquel entonces a nivel internacional y que hoy vemos en alguna comunidad autónoma, como por ejemplo la andaluza. En definitiva, se observaron varias opciones y, en el texto que en principio se barajaba como proyecto de ley, era una comisión.
P.-Estuviste en la cocina de la ley estatal de transparencia y luego pasaste a controlar la aplicación de la norma desde el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. ¿Qué crees que se quedó en el tintero que te habría gustado ver negro sobre blanco en la ley? ¿Y qué crees que aún resta por hacer, en concreto, por parte de los órganos de control?
R.-Yo creo que entre todos hicimos la ley que nos parecía mejor. Tened en cuenta que era la primera ley transversal en temas de transparencia y acceso a la información, ya que existía normativa sectorial que ya preveía al derecho de acceso. Pero con carácter general, como digo, ésta era la primera ley en España.
Tengo la sensación de que redactamos la ley que creíamos que había que hacer. No es mérito ni de un gobierno, ni de un equipo concreto. Éramos los que estábamos allí en el momento oportuno. No sé si es una ley más o menos ambiciosa. Creo que lo fue bastante, que fue bastante rompedora. Ahora con el tiempo es más fácil criticarla, entre comillas, incluso hacer una crítica positiva. Diez años después puedes ver las carencias, pero creo que hay más debilidades en su aplicación que en la propia redacción de la norma. Quizá falta alguna definición, alguna aclaración, pero creo que es una ley sencilla, fácil de entender, y ése era el objetivo que se pretendía.
¿Qué queda por hacer? Pues quiero pensar que mucho, porque si una ley agota toda su vigencia desde el punto de vista práctico diez años después, teniendo en cuenta todos los retos que tenemos por delante, sobre todo de implicación de la ciudadanía en los asuntos públicos, sería triste. Como instrumento normativo, personalmente siempre he estado satisfecha del resultado.
No considero que un régimen sancionador sea la respuesta y medicina para todos los males
P.-Sé que no vas a elegir un sitio u otro, pero para una persona como tú, que ha visto la ley desde distintas perspectivas, desde la trastienda en el proceso de elaboración de la norma, y que después te has pasado al otro flanco, que es el de aplicarla y de dar alguna que otra colleja y tirón de orejas a aquellos que no cumplen con ella, ¿qué prefieres? ¿Dónde te encuentras más cómoda?
R.-Ante todo me considero una afortunada, y os lo digo con total y absoluta sinceridad. Alguien que haya podido participar en la redacción de una ley y que haya tenido también la suerte de poder aplicarla desde el minuto uno de su entrada en vigor… No sé si hay otros casos (risas). Lo que sí me satisface es saber que soy una de esas personas, no sé si la única, pero por lo menos que lo he sido. Para mí fue una gran oportunidad como profesional y como servidora pública. Y tener la fortuna de haber trabajado con quien sabéis que para mí fue un referente y lo sigue siendo como Esther Arizmendi. Vosotros sabéis que para mí Esther es, fue…, no hablo en pasado porque para mí lo sigue siendo, una persona muy especial.
Desde la perspectiva de la elaboración de la norma, como dije antes, hay que reconocer también el trabajo hecho previamente y que a mí, personalmente, me dejó un poso que me permitió continuar con el trabajo y con esa tarea. Tener la suerte de elaborar una ley, de saber exactamente el sentido que tiene cada artículo, los debates que hubo detrás, el porqué de cada palabra y después aplicarla… para mí fue un privilegio absoluto. Si tuviera que repetir y elegir uno de los dos papeles, creo que me quedaría con el de la aplicación práctica de la norma, aunque supusiera ignorar lo que hay detrás de la norma. Eso te deja también un espacio para el estudio, la reflexión… incluso para la improvisación y la creación, porque cada día surgen casos nuevos y dices: ‘Vamos a interpretarlo de otra manera’. Para mí fue muy enriquecedora esa posibilidad de, no inventar nada porque la ley es la que es y nosotros la aplicábamos, pero sí de usar ese margen a la hora de interpretarla. ¡Estábamos ante un campo baldío! La interpretación que hiciéramos iba a ser’ ‘la buena’ hasta que no empezara a haber jurisprudencia y por eso era la que valía. Eso te da una responsabilidad tremenda. No nos lo tomábamos, por supuesto, ni muchísimo menos, a la ligera. Era un gran proceso de reflexión, con el convencimiento de que era una materia que había que introducir poco a poco en la conciencia ciudadana y sabiendo que el derecho de acceso también tiene límites. Poniéndonos también en la piel de la Administración, de cómo trabaja, no solamente ante una solicitud de acceso a la información, sino también cuando maneja información pública que puede ser solicitada o, incluso, publicada proactivamente. Recuerdo esa experiencia súper enriquecedora, con muchísima responsabilidad. Creo que fuimos también valientes. Esther lo era en ese objetivo de ir sentando las bases de una cultura de transparencia.
P.-Has comentado que hicisteis la ley que pensabais mejor en ese momento, pero recordamos que una de las cosas que sí que fue muy criticada fue la carencia de un régimen sancionador. Tenemos aún en mente que, justamente, en las primeras ocasiones que estuvimos en el Consejo de Transparencia, Esther Arizmendi comentaba que ese régimen sancionador no era necesario ya que el mismo hecho de señalar una situación de incumplimiento, con el impacto reputacional que eso conlleva, haría que las propias entidades cambiaran su forma de trabajar y asumieran el cumplimiento de la ley. Ese discurso luego cambió y Esther reivindicó más tarde la competencia sancionadora para el Consejo. ¿No crees que fuisteis excesivamente bien pensados en aquel momento?
R.-No lo calificaría como bien pensado. Ese pensamiento se ve ahora quizás un poco naif con la perspectiva del tiempo. Yo no soy una defensora de la ausencia de un procedimiento sancionador, pero sí pienso que un régimen sancionador no es la respuesta y medicina para todos los males. En ese momento así lo creíamos. En cierto sentido, pienso que una buena política de transparencia de los incumplimientos, más allá de su sanción, puede facilitar mucho las cosas. El Consejo ha conseguido muchísimo sin régimen sancionador. Ha generado una especie de carrera, de competición en muchos organismos que deseaban ser calificados como los más transparentes por el prestigio reputacional que eso suponía. Pero esto es una tarea y un trabajo que debe de sostenerse en el tiempo. Al fin y al cabo, las administraciones están hechas de personas, y debemos mantener el empuje a lo largo del tiempo a la hora de cumplir con nuestras obligaciones.
Sancionar a la Administración Pública, además, desde el punto de vista jurídico, es complicado de articular. La Agencia Española de Protección de Datos, que es uno de los organismos con mayor prestigio, no solamente en España, sino a nivel internacional, precisamente también por las multas y las cuantías de las multas que impone, no sanciona pecuniariamente a las administraciones públicas, no lo prevé su normativa. No digo que no sea posible, por supuesto, porque hay otros ejemplos en los que sí se da, pero es verdad que la transparencia, por lo menos al inicio y no sé si ahora también, creo que es una cuestión que debe calar más de una forma natural que a golpe de sanción. Ésa era la intención que teníamos al inicio en el Consejo de Transparencia, la que refleja la ley, y creo que sigo pensando lo mismo, que hay que trabajar más la transparencia desde el punto de vista de su aplicación, sin un régimen sancionador.
La experiencia de vivir en primera persona la creación de un órgano es única. ¡Una época fantástica!
P.-Has hablado de esos comienzos del Consejo de Transparencia, en los que estaba todo por hacer, y ese entusiasmo de llegar allí y poner todo en marcha, pero una vez que echasteis a rodar suponemos que os encontraríais con muchísimos obstáculos
R.-Antes incluso de echar a rodar. En primer lugar, nosotros no teníamos una relación de puestos de trabajo. En la ley se preveía una estructura básica del Consejo y luego se aprueba un real decreto de desarrollo del Consejo en el que existían orgánicamente la Subdirección de Transparencia y Buen Gobierno y la Subdirección de Reclamaciones. Y punto. O sea, Esther tenía una secretaria, que era mochilera, había otra persona que también tenía mochila, es decir, venían con sus puestos de sus lugares de origen. No había nada más. Esther venía de la Dirección General de Función Pública y se manejaba mejor en estas cuestiones y empezó a ‘rapiñar’ para el Consejo puestos que estaban vacantes al estar mal retribuidos y que la gente no quería. Éramos como la pandilla basura (risas), pero con muchísima ilusión, ojo.
Ahora se cumple el aniversario de todo esto, porque yo me incorporé un 7 de enero y recuerdo que esas Navidades estaba en Sevilla, pasando con mi familia esos días, y trabajando en el plan estratégico porque Esther nos había puesto deberes. Os cuento esto, simplemente, para escenificaros la energía con la que empezamos. Hubo muchísimas dificultades, por supuesto, los bolis los íbamos cogiendo de las reuniones, apañábamos libretas… Esto duró algunas semanas. La experiencia de vivir en primera persona la creación de un órgano es única. ¡Una época fantástica!
P.-Me refería a estos obstáculos, pero también a las dificultades de hacer cumplir vuestras resoluciones. Supongo que cuando uno le pone tanto cariño e ilusión a hacer la cosas y de pronto se encuentra con que es la propia Administración la que llega y te dice que no hay nada que hacer… Recordamos vuestro primer pleito, que fue con Televisión Española. ¿Cómo se os quedaron las caras?
R.-Pues imagínate. Esther se puso iracunda, porque no nos lo esperábamos. Por supuesto, el Consejo dicta resoluciones administrativas y como resoluciones que son, pues son, lógicamente, recurribles, pero aún así no nos lo esperábamos. También nos pilló por sorpresa que la Abogacía del Estado, al defender a Radio Televisión Española y tratándose de una sociedad mercantil estatal, considerase que existía conflicto de intereses y, por ello, no podía defender al Consejo. Llegamos al absurdo de que, obviamente, quien iba a decidir interponer recurso ante la resolución del Consejo y, por lo tanto, iba a solicitar en primer lugar la asistencia de la Abogacía del Estado iba a ser el recurrente, que nunca éramos nosotros, el Consejo. Nosotros siempre nos enterábamos los últimos y, claro, el que presenta el recurso es el primero que pide a la Abogacía del Estado que le represente, con lo cual nosotros siempre íbamos ser los perjudicados en esto. Al final, el Consejo tuvo que acudir en su propia defensa con un despacho privado, con todo lo que ello supone.
Sí, nos sorprendió mucho. Pero bueno, yo también quiero verlo como algo positivo. Creo que son necesarias las sentencias en los tribunales, porque nosotros no dejábamos de ser unas personas que considerábamos que en determinada situación debía interpretarse la ley de tal forma, y así lo expresábamos en las resoluciones que dictaba el Consejo, pero, por supuesto, era una opinión perfectamente contestable y la disputa tenía que dilucidarse a través de recursos contenciosos. Creo que eso nos ha permitido tener sentencias muy interesantes del Tribunal Supremo. Creo que una pega de la ley que se ha detectado a posteriori y que podría haberse solventado es la dispersión en cuanto al órgano de conocimiento de los recursos de las resoluciones de Consejo. Sabéis que son los Jugados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, que son 12, es decir, tenemos sentencias cada una de ellas diferentes porque depende de la percepción del magistrado en cada caso. En otras materias, por ejemplo, protección de datos, la competencia recae en la Audiencia Nacional y eso permite que la interpretación sea más uniforme.
Tanto en la elaboración como para el diseño del modelo de Consejo miramos especialmente a México y a Chile
P.-Sí, esta es la decisión que se ha tomado ya recientemente a nivel normativo.
R.-Creo que la interpretación jurisprudencial es necesaria y nos ha permitido, cuando era contraria a la posición del Consejo, rectificar la interpretación o, en otros casos, confirmarla. Por supuesto, cuando era este último caso a nosotros nos daba una alegría tremenda.
P.-Esperanza, en tus numerosos viajes por otros países en tu condición de subdirectora del Consejo, ¿de qué modelos comparados o de qué otros países has tomado buena nota de su experiencia de cara a mejorar también nuestra ley estatal
R.-Tanto en la elaboración como para el diseño del modelo de Consejo que se creó, miramos a países de América Latina, que tenían una trayectoria mucho más amplia que otros más próximos desde el punto de vista geográfico. Me refiero a la Unión Europea. Digamos que estaban menos asentados o sus experiencias no encajaban tanto con lo que teníamos en mente hacer. Mirando a América Latina, son dos los modelos que más nos ayudaron a perfilar el nuestro. En primer lugar, la ley federal de acceso a la información pública de México y el INAI, que es el Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública, un organismo potentísimo con una capacidad sancionadora brutal, un presupuesto increíble, una dotación magnífica. Hay que reconocer la labor que ha hecho el INAI en México. Después ese modelo, que es el federal, se replica en muchos estados, y aúna la transparencia y la protección de datos.
Y, en segundo lugar, a mí el modelo del Consejo para la Transparencia de Chile también me ha gustado siempre. Ellos han trabajado mucho desde el punto de vista de la formación, también el INAI, pero es digno de destacar toda la actividad formativa, de concienciación, de sensibilización, de monitoreo que lleva a cabo este Consejo. Lo último que supe, hace ya varios años, es que asumieron las competencias en materia de control de la actividad lobista, un registro de lobbies. Como veis, son dos modelos que conjugan dos materias muy conexas a la transparencia. Por un lado, protección de datos y, por otro, el control de los grupos de interés, que es quizás uno de los deberes más acuciantes que tenemos en España. Sí, yo referenciaría a estos dos países.
Esther Arizmendi me transmitió la sensación de estar en un proyecto muy bonito y de estar haciendo algo no sé si importante, pero sí necesario
P.-Y ya para, para terminar, una pregunta que sabemos que te emociona, porque es un recuerdo especial para Esther Arizmendi, que fue la primera presidenta del Consejo de Transparencia. ¿Qué destacarías de su perfil, incontestablemente carismático, que fuera decisivo en el arranque de este gran proyecto de transparencia en nuestro país
R.-A veces se la califica como poco rigurosa desde el punto de vista jurídico, pero Esther tenía exactamente el perfil que necesitaba nuestro primer Consejo de Transparencia. Una persona con una dedicación absoluta, con una energía brutal, aun en sus circunstancias, con unas ganas de trabajar y de dialogar con todos y que recorrió todos los organismos que pudo. Era una persona de luz. Y como tal intentaba convencer con su buen ánimo de que veníamos para ayudar, de que no íbamos con el garrote, sino que queríamos explicar de qué iba la transparencia con la intención de mejora y de colaboración absoluta. Sobre todo, ella tenía un talante y una forma de ser, de expresarse y de hacer las cosas que, creo verdaderamente, era lo que se necesitaba en ese momento. Ella puso toda su energía y toda su vitalidad en ello. Era un compromiso personal, más allá del profesional. Así, al menos, viví yo cómo ella se tomaba ese trabajo.
Recuerdo alguna vez, cuando yo le iba con algunos problemas: es que no llegamos a tiempo, que tenemos muchas resoluciones, muchos expedientes, y tal… y me decía: ‘Esperanza, yo quiero que aquí la gente sea feliz, que esté contenta, que quiera venir contenta a trabajar’. Eso me decía, y yo, claro, con todo mi agobio pensaba que yo muy contenta no estaba, la verdad (risas). Pero esto no lo cuento ni muchísimo menos para quitarle importancia o porque ella le quitara importancia el trabajo. Al revés, era una persona que trabajaba los fines de semana, que estaba 24/7. Ella quería que el equipo estuviera contento con lo que hacía, que se sintiera comprometido, que supiera que estaba implicado en algo bonito. Y eso fue lo que a mí me transmitió, la sensación de estar en un proyecto muy bonito, y de estar haciendo algo, no sé si importante, pero creo que sí necesario. Para mí fue una experiencia magnífica con la que me quedo.